【52監測網】第100期 城市地下空間規劃原則的思考
 52監測網專家報告分享-第100期 《城市地下空間規劃原則的思考》 李迅 中國城市規劃設計研究院 目錄 城市地下空間開發利用機遇與挑戰 城市地下空間開發規劃原則的討論 內容介紹 一、 城市地下空間開發利用機遇與挑戰 城市的意義 城市以占全球2%的表面積容納了全球約50%的人口，在創造全球80%以上GDP的同時，也同時消耗著全球80%的資源與能源消耗總量，排放著同等規模75%的溫室氣體。（聯合國）伴隨著全球生態環境問題的愈演愈烈，我們不得不開始重新審視人與自然的關系。 城市既是環境問題的肇事者，也是最大的受害者。
城市工作的基本判斷 ? 我國城市發展已經進入新的發展時期。 ? 城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。 城鎮化發展中后期特點 ? 一是城鎮化速度從高速增長轉向中高速增長； ? 二是城市發展將轉向規模擴張和質量并重階段； ? 三是各種城市病有可能集中爆發； ? 四是需要轉變城市發展方式。
塑造高質量發展、高品質生活的宜居城鎮空間
國際城市地下空間開發經驗啟示 ◇ 沿地鐵站點軸向發展 地下商業步行街成為城市公共空間的重要組成部分，與站點地區的地面空間格局有機結合，塑造地上、地下共同承載城市更豐富、更舒適、更綜合的公共空間結構，甚至成為城市空間發展軸的重要組成部分。 ◇ 綜合開發 綜合開發主要表現為具有生產、生活和交通功能的地下綜合體。地下綜合體包括地下步行道系統和地下快速軌道交通系統，以及地下高速道路系統和換乘樞紐，是具有大城市現代化象征的建筑類型之一。 ◇ 分層開發與深度開發 深層地下公共空間的設計已成為未來城市建設的重要課題。地下公共空間往深層發展，可以合理利用各空間層面，減少相互干擾，使用功能更趨合理，系統更加完整。 ◇ 改善地下空間環境 重視地下公共空間的設計，特別在空調設施、采光照明、室內設計、智能管理等方面做到近似地面建筑空間環境，甚至盡可能把自然光引入地下，模擬自然界的動態變化。 經驗啟示 通過以上對國內外發展歷程、發展現狀和相關經驗的分析，可以得出以下幾點結論： ◇ 在發展時序方面，地下空間開發由點到線最后形成面狀網絡化形態，開發深度上由淺層開發向逐步轉向深層開發。 ◇ 開發功能方面，由原來單一的交通工程轉向混合功能（交通、商業、辦公功能），其中商業開發比例逐漸提高。 ◇ 在地下空間系統方面，連通是關鍵，但與此同時地下通道連接項目適宜性與地面功能息息相關，其中連通的效益和需求隨著商業、辦公、大學、政府辦公、居住逐步降低。 ◇ 開發模式方面，地下空間的開發與產權關系相結合形成不同的開發模式，其中政府推動與協調是其中的關鍵因素。 ◇ 環境設計方面，由于總體上地下活動關聯還是小于地面活動關聯（即使在地下空間開發成熟的地區也是如此），因此要注重地下和地上的無縫連接；在環境設計上做到地上感覺得到地下，地下感覺不到地下。 城市地下城市空間發展趨勢 （1） 利用城市基礎設施建設、更新、改造的契機 （2） 供人活動的地下空間開發利用規模不斷擴大（在城市的影響日益變大。如日本的地下商業街、加拿大的地下城等。） （3） 地上地下協調發展（地下公共空間成為地上城市功能的有效補充。）
城市地下空間規劃目標 ? 總體目標 ◇ 科學和合理地推進城市地下空間開發利用，充分發揮城市地下空間綜合效益，提高城市地下空間規劃建設管理水平，促進城市持續健康發展。 ◇ 更好發揮地下資源潛力，形成平戰結合、四通八達的城市地下空間。 ◇ 力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規劃建設管理體系。 ? 具體目標 ◇ 一是建立和完善城市地下空間規劃體系，推進城市地下空間規劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開發利用規劃編制和審批工作，補充完善城市重點地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開發利用的內容。 ◇ 二是開展地下空間普查，推薦城市地下空間綜合管理信息系統建設。到202年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開發利用現狀、規劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統，有效提升城市地下空間信息化管理能力。 ◇ 三是健全地下空間開發利用各項管理制度，完善有關法律法規、標準規范的制定，地下空間開發利用依法管理工作取得較大進展，使管理水平能夠適應經濟社會發展需要。 城市地下空間規劃主要任務 （1） 完善地下空間開發利用規劃體系 ? 推進城市地下空間開發利用規劃編制 ? 完善城市控制性詳細規劃中涉及地下空間的內容 ? 協調地下空間規劃與有關規劃的關系 ? 完善地下空間規劃管理制度 （2） 推進建設地下空間建設標準體系 ? 完善地下空間規劃設計標準規范 ? 修訂完善地下空間施工建設標準規范 （3） 推進建設地下空間普查和地下空間信息系統 ? 開展地下空間普查 ? 建立地下空間信息系統 （4） 完善地下空間開發利用立法體系 ? 開展立法前期研究 ? 鼓勵地方加強立法 ? 加強制度建設 二、城市地下空間開發規劃原則的討論 1. 先規劃、后建設 2. 安全第一、以人為本 3. 生態優先，公益優先 4. 統籌開發，綜合效益 5. 互連互通、上下結合 6. 遠近結合、平戰結合 7. 重點建設、注重品質 8. 依法行政，加強監管 基本原則一——先規劃、后建設 ? 規劃制定落后于城市建設發展實踐 ◇ 我國城市地下空間規劃制定尚處于探索階段，存在規劃組織編制主題不明確、規劃體系不清晰、缺乏統一規范的規劃編制要求等問題，對城市地下空間資源保護和合理開發產生不利影響。 ◇多數城市地下空間開發利用缺乏規劃，城市地下空間規劃制定普遍滯后于建設發展實踐。 ? 基本情況掌握不足 ◇ 大部分城市對地下空間開發利用基本現狀掌握不足。城市規劃建設管理部門通過實施規劃許可管理，對近期城市地下空間開發建設情況較為了解，但對早期建設的地下空間開發利用情況缺乏掌握。 ◇ 此外數據共享不足、溝通不暢、統計口徑和標準不一致等問題，也導致一些地方地下空間調查進展不順。 ? 總體布局——規劃管理原則
基本原則二——安全第一、以人為本（地下空間防災規劃） ? 規劃目標 至2020年新建民防工程使用面積62萬平方米，人均使用面積1平方米。初步形成以指揮、醫療救護和防空專業隊等骨干工程為重點、交通干（支）道工程為干線、人員掩蔽工程為主體并配置適當數量配套工程的布局合理、功能齊全的民防工程防護體系。 ? 設施配置 全區以街道、鎮為單位分為9個防空片。至2020年，全區建有區級指揮工程和急救醫院各1座，防空專業隊工程 3 座；每個防空片內建有街道級指揮所、醫療救護站、人員掩蔽工程和物資庫、車庫，當半徑500米范圍內規劃各類民防工程總建筑面積大于5000平方米時，在負荷中心處設區域電站，有條件的設供水站等配套工程。 ? 空間布局 以指揮工程為核心，醫療救護、防空專業隊工程為骨干，人員掩蔽工程為主體，以兼顧設防的地鐵工程為交通干道，并以物資庫、車庫等其它工程相配套。其中骨干工程主要結合區級中心和社區級中心的社會服務設施以及配合大型的公共綠地和廣場進行建設，人員掩蔽工程和物資庫等配套工程主要結合居住、辦公等建筑設置。
? 2016年6月，通過對中國CNKI數據庫及日本cinii數據庫檢索數據分析（工程技術方面研究除外）。在地下空間規劃方面，我國地下空間規劃研究陸軍工程大學、同濟大學、清華大學等學者，主要針對地下空間總體規劃、規模預測、詳細規劃、規劃管理等各方面進行了研究，其中總體規劃及管理、指標及評價（8.54%）。 ? 而日本則關注站點區域地下空間地下街規劃（總體規劃指標及預測相關研究為0），其環境及安全研究達到22%。 ? 另外，cinii搜索結果沒有出現underground planning及underground space planning，最相近的詞匯為“underground city planning”。反應出土地私有制的限制導致日本規劃設計主要集中在某地區地下街及地下通路規劃，但其也探討公、私土地結合的地下空間利用規劃及3D地下城規劃。 ——袁紅 基本原則三——生態優先、公益優先 秉承“綠色、科技、人文”奧運建設三大理念，積極探索綠色生態園區建設的新模式、新途徑 占地62.8公頃，地上總面積144萬平方米，包括17塊用地；綜合容積率3.47；綠化率30.38%；地下總建筑規模約30萬平方米
? 一體化建設實施：利用中央綠地的地下公共空間，實現餐飲、購物、停車、地下通道、綜合管廊等公共服務設施的一體化建設； 利用市政道路紅線下空間，將人行通道、車行通道、綜合管廊共構在一起，實現結構一體化； 借助BIM 技術將復雜工程可視化，使各專業協同工作，實現運維管理一體化 ? 大規模、高水準開發利用地下空間：地下一層實現各地塊人行連接，地下二層實現各地塊車行連接，地下三層實現供給各地塊市政管線綜合管廊連接 ? 雨水綜合利用：綜合使用各種透水材料，利用下凹式綠地，雨水被沉淀、過濾、凈化、蓄存后用于綠化、灌溉等功能 ? 超大集中綠地：中心綠地綠化面積6.4公頃，占園區總綠地面積的30%，占地下空間單體項目綠化率的79.2%，大大提高了公共綠地有效面積和景觀品質 ? 智慧城市：通過智慧照明、智慧交通和智慧節能建設智慧環廊系統，利用智慧管控、智慧安防、智慧照明、智慧環保和智慧消防建設智慧管廊系統 國外發達國家在城鎮化50%時間點前后，開展大規模的城市生態修復工作，我們可以看到有很多成功的城市生態修復的案例。
基本原則四——統籌開發，綜合效益 結合廣場綠化、道路修建地下綜合性商業 集商業、文化娛樂、停車及公共設施于一體，向建設地下城的規模發展。 ? 上海人民廣場地下綜合體綜合式（1+1+1）結合地鐵1、2號線換乘站形成了一個包括2座地鐵車站、2座地下商場、一座地下停車場和一座地下變電站的大型地下綜合體，地面為大面積公共綠地并恢復了人民公園。地下一層為迪美商城，地下二層為停車場，廣場東南側建設了一座22萬伏的大型地下變電站，廣場東北側建了一座容積2萬立方米的地下水庫。
? 北京展覽館南廣場 混合式（1+1） 廣場地面為以種樹為主的綠化廣場，地下開發了三層地下空間，這個項目是北京第一個以停車為主要功能的工程，在地下停車場、商業與綠地相結合方面做出了有益的嘗試。
? 濟南泉城廣場 混合式（1+1） 地下開發一層，主要為商業、餐飲、娛樂、停車等功能，采用復合開發的方式，由政府投資修建，銀座商城每年向政府繳納租金，政府每年從中撥款用于廣場地面運營維護費用。
基本原則五——互連互通、上下結合 ? 解決系統性整體性不足的問題 ◇ 城市地下空間作為城市地面空間的重要補充，只有建立有機聯系才能發揮其提高城市空間資源利用效率、實現綜合效益的作用。目前，我國城市地下空間開發利用普遍存在系統性缺乏問題。 ◇ 一方面，城市地下空間之間連通性較差，同一地區相鄰項目之間缺乏聯系和貫通，存在零星、分散、孤立開發問題； ◇ 另一方面，城市地下空間與地面空間協調不足，缺乏銜接，甚至相互矛盾，形成安全隱患。
地下空間豎向布局 基本原則六——遠近結合、平戰結合（資源評估） 對地下空間資源進行正確的評估和評價，判斷地下空間發展的潛在價值，確定資源的合理開發容量，合理分配和保護地下空間資源，完成對地下空間的資源的分布、評估，為城市地下空間開發提供依據。 ◇可合理開發的地下空間資源蘊藏量（數量）； ◇地下空間資源可開發程度的質量等級（質量）； ◇估算地下空間開發容量（價值）；
? 平面范圍 本次研究限定在城市中心城區，西起海坡、東至吉陽和榆林灣、北接繞城高速公路，面積約為188平方公里，其中城市建設用地約71.5平方公里。 ? 深度范圍 地下空間資源深度的總體范圍是地表至地下100米。把地下空間劃分為三個層次。 淺層：地表至地下15米； 次淺層：地下15～30米； 次深層及深層：地下30～100米。
基本原則七——重點建設、注重品質 用設計來改善“地下空間封閉性” 設計手法：在負一層設置中庭；采光花園（擴大負一層范圍，做成下沉花園）
福田中心區地下空間規劃（仍在發育中）——現狀地下空間通道
基本原則八——依法行政，加強監管（完善地下空間開發利用立法體系） 實施機制 ◇ 產權劃分 地下空間產權應依據《物權法》等相關法律明確，將地下空間與地上建筑統一對待，給與其商品屬性，其使用權可以出讓和買賣。 ◇ 資金投入 出讓地塊地下空間和地塊之間的額聯系通道由開發商投入開發，政府對其涉及到公共利益部分進行引導控制，而道路、綠地等用地下的地下空間原則由政府統一投資開發，也可通過多種融資方式吸引私人資金的投入。 ◇ 管理方式 可采取地面建筑的管理方式，將地下空間的開發建設納入到一書兩證的管理體系（地面地下一體開發則一起審批，地下單獨開發則單獨審批）。 ◇ 管理內容 核心在于保障公共利益。以統一規劃為前提，出讓相關地塊時明確地塊中的公共通道位置（每棟建筑里可通行的區域要在圖紙中指明并作為合約的附件）、公共出入口（包括預留出入口）、通道開放時間、公共安全的標準（如材料的質量、消防和防水膜）、開工期限、設施維護等要求，其中確定為人防工程民用的要保證其達到人防工程的要求。 ◇ 鼓勵機制 除去地下商業辦公面積，容積率計算時地下空間面積可不計算在內；可將人防工程使用費減免優惠條件擴展到一般地下工程；出讓金額可在相同區位地面價格的基礎上折減； 要求開發地塊地下空間保障公共利益時可考慮給予容積率獎勵 基本原則八——依法行政，加強監管（權屬界定） 我國土地制度決定了土地所有權歸國家和農村集體； 土地的流轉是借助在各種主體之間土地使用權的轉移來實現的； 所以，地下空間的權屬問題就是使用權的制度！ ◇ 地下空間的使用權界定： 使用權是通過出讓土地的四至、建筑物的高度和深度加以確定，其中建筑物的高度根據規劃確定，深度根據技術指標確定的建筑物的基底位置確定。 ——《深圳地下空間管理辦法（草案）》 確定范圍之外的土地權利仍屬于國家，國家可以再次出讓。 ——《物權法》
這種界定在我國現行法律中沒有明確提出此種界定辦法，但在深圳、廈門等城市已形成地方性的管理辦法，這也是進行地下空間合理開發重要前提。
《城市地下空間規劃原則的思考》 李迅 中國城市規劃設計研究院 |
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